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新修订的《环保法》对环评审批作出新规定监管是一连串的事

限期补办大开方便之门?

  “先上车后补票”即将退出历史舞台

  环评是环保工作重要组成部分,环评制度的精髓和根本功能就是“预防为主,源头控制”,这是环评领域一切工作的出发点,在环保体制改革和环境管理战略转型中,环评必须走在前面。

  环评的目的是要预防或者减轻拟建项目的不良环境影响,而在“补办”环评的情形下,建设项目已经开始施工,对环境的影响已经形成事实,环评已经失去了“事先”预防或者减轻不良环境影响的作用。

  北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲认为,此前法律规定的违反环评制度的法律后果过轻。他提到,《环境影响评价法》第三十一条规定:“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件,或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件,擅自开工建设的,由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,限期补办手续;逾期不补办手续的,可以处五万元以上二十万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分”。

  根据这一规定,建设单位未履行环评程序并不直接引发行政处罚,而是被要求“限期补办”。而一旦允许“补办”环评,就会给地方政府和企业大开方便之门。

  即使在要求补办环评时被主管部门责令停止建设,但其对环境的不利影响也已经造成,难以恢复原状。

  汪劲以郑州“华夏第一祖龙”为例。2007年郑州耗资3亿元兴建的“华夏第一祖龙”就存在未批先建现象,最后虽然被勒令停建并拆除已建部分,但已经兴建的工程对始祖山国家级森林公园还是造成了不可挽回的生态破坏。

  汪劲认为,在实践中,“补办”的环评往往演变成为项目审批中一道不得不走的程序,从根本上丧失了环评“事先预防”的功能。对于未经环评审批已经开工建设的项目,若环保部门在审批补办的环评时不予通过、要求恢复原状、变更设计或者建议另行选址兴建,则会面临来自于企业和地方政府的压力,甚至可能被称为“浪费”社会资源。

  这种现象亟待改变。

  现行《环保法》第十三条规定:“建设污染环境的项目,必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书,必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价,规定防治措施,经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后,计划部门方可批准建设项目设计任务书。”

  对于是否必须在事前进行环境影响评价,此条文语焉不详,但新修订的《环保法》则在第十九条作出明确规定:“编制有关开发利用规划,建设对环境有影响的项目,应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划,不得组织实施;未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设。”

  依此规定,将不再存在“补办”环评一说,而《环境影响评价法》中的相关条文也应当随着新法的施行做出相应修改。新修订的《环保法》在政策环评、未批先建查处、环评机构责任追究等方面有了新的突破,赋予了环保部门更大的权力,是环保法治建设的新里程碑,也为环评管理转型提供了强大的法律武器。

  某位专家表示,新修订的《环保法》提升了环评的地位。一方面,新法从实际出发,强化规划环评,“未依法进行环境影响评价的开发利用规划,不得组织实施”。地方政府在制定土地利用的有关规划,区域、流域、海域的建设、开发利用规划,应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价。

  近年来,地方土地开发项目,吸引投资的工业园区,这些开发规划一般都是由当地政府牵头推动。然而,落实规划环评,是当地环保部门监察当地政府,形成下级监察上级或平级,执行力差成为各地环保部门头疼问题,规划环评存在着“先上车、再补票”,新法直接将其作为必备条件,法律设计上赋予了环保部门更高的权力。

  此外,旧法只对建设项目的评价做了原则性规定,并且只涉及了污染防治领域,新法规定“未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设”,并规定相应的法律责任,“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设的,由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设,处以罚款,并可以责令恢复原状。”

  政策环评能否落地?

  保护优先应有制度保障

  国务院有关部门和省级地方人民政府在制定经济和技术政策的时候,也要考虑对环境造成的影响,要充分听取有关专家和各有关部门的意见,使我们经济和技术的政策能够符合环境保护的要求。

  新修订的《环保法》第十四条规定,国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策,应当充分考虑对环境的影响,听取有关方面和专家的意见。

  对于这一条款,不少专家学者认为这是政策环评在新法中的体现。对此,全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰在回答提问时介绍,这里没有政策环评的概念,新法规定对规划和建设项目要进行环境影响评价。

  “在这次修改的过程中有一些意见提出,国务院有关部门和省级地方人民政府在制定经济和技术政策的时候,也要考虑对环境造成的影响,要充分听取有关专家和各有关部门的意见,使我们经济和技术的政策能够符合环境保护的要求。”袁杰说。

  政策环评是通过评价政策的资源和环境影响,促使政策制定和实施的全过程符合可持续的要求。早在本世纪初制定《环境影响评价法》时,就有将政策环评入法的动议,但由于相关部门阻力较大,而未能入法。2012年开始修订《环保法》时,政策环评也被提出,但在前两轮审议中,并未进入草案。直到第三轮审议才增加了相关规定。

  目前,我国主要是针对某一个建设项目做项目环评,或者是针对某一区域或行业做规划环评,对环境影响可能更大的政策环评,虽然一些业内专家一致在呼吁,但是,目前仍没有明确的要求。

  全国工商联环境商会秘书长骆建华介绍说,规划环评这几年做得并不好,没有几个规划去做环评,且相对于年限较长的规划而言,政策的及时性更强,做政策环评的意义更大。现在很多的环境问题实际上是发展中的经济政策所导致的,包括经济增速、产业结构等,选择上马了很多“两高一资”项目。

  “(政策环评)这个还是比较必要的,政府将来做(经济发展的)选择的时候可能好一点。”骆建华说,

  对于新修订的《环保法》第十四条的相关规定,骆建华认为,今后在制定经济政策时要考虑环境容量、资源承载力。这次政策环评虽然没有明确写进去,但是,为开展政策环评打开了一个缺口,为下一步实施政策环评做了铺垫。

  中国人民大学法学院环境资源法研究所所长周珂则表示,保护优先作为一项原则、理念提出,实际上更加强调的是放在一个政策的层面上来考虑,就是指导思想上、原则上要符合。

  周珂说,从环评来看,比如美国等一些国家,重点是放在政策性环评,包括政策规划,甚至法案,都要符合环境保护的原则和理念要求。从我们国家来看,长期以来,环评一直是把建设项目作为重点。现在也越来越看到,除了对具体的建设项目要按照《环境影响评价法》的要求进行评价之外,更重要的是规划环评。

  “除了规划相对于比较宏观的事项要进行环评之外,人们越来越看到,对于更加宏观的,像经济战略等其他政策,甚至我们制定一些法律的时候,符不符合环保的要求,尤其是环境优先的要求,这个已经提到了日程上了,人们都需要考虑。环境优先更主要的是一种宏观的认识,而这种宏观认识需要通过制度来保证它。”所以在周珂看来,这项原则的提出将会推动我国政策环评的发展。

  仅有事前准入就够了吗?

  应建立完整而严密的监管体系

  加强事中事后监管,发现问题就必须叫停、处罚,这往往要得罪人,甚至要做“恶人”,比事前审批难得多。工作方式也不一样,事前审批是别人找上门,事后监管则是自己要下去,到现场了解情况,实施监管。

  目前我国环境状况不尽如人意的原因,除了环境影响评价制度等事前准入类法律制度执行不到位以外,还存在事中监管不严、事后评估不足等原因。

  “事前准入与事中监管的关系,实际上是行政审批与环境监察的关系。行政审批是事前准入,环境监察是事中监管,是常态化的。新修订的《环保法》赋予了环保部门更多有强制力的执行权,有利于环境保护从注重事前准入向常态化的环境监察过渡。”清华大学环境、资源与能源法研究中心秘书长邓海峰说。

  目前国家强调行政审批改革,环境监管也应与大方向一致,重点向事中、事后监管转移,因为目前的环境问题,只靠事前准入的调节是解决不了的。

  邓海峰指出,目前的环境监察还存在一些问题。环境行政监察分为人的监察与技术监察。人的监察是指行政执法人员的监察,这种监察方式受制于人员数量不足、执法能力有限等因素,无法调节执法本身随机性与偷排长期性之间的矛盾,很难有效遏制污染。

  技术监察包括企业自身监管设备和环境行政监管机关的设备。这种方式的缺陷在于机器无法应对突发状况。

  基于此,邓海峰建议全面推进技术监管,尽快形成土壤、大气、水等的监管网络,选好仪器、设备的安放点,形成完整的全天候监管网络,这有利于改变个体化的监管;建议与公众参与相结合,以技术数据监管为主,以公众参与为辅,建立起完整而严密的监管体系。

  “目前我国最需要的是自下而上的平台建设,以实现全过程监管。”邓海峰说。

  中国政法大学环境资源法研究和服务中心研究开发部部长于文轩则从事中监管的角度提出建议。他以“三同时”制度和排污监测制度举例说明应尽快完善环境保护事中监管措施。

  他指出,在我国环境法律制度中,较为典型的具有事中监管特征的制度是“三同时”制度。

  “三同时”制度为我国独创,在环境管理实践中发挥了重要的作用。但是,违反“三同时”制度的处罚力度偏轻。事实上,处罚力度偏轻也是我国环境法律制度存在的一个共性问题。在这种情况下,违法者可能从违法行为中获益,这非常不利于保障法律制度的有效实施。

  事中监管的另外一项措施是排污监测。目前,我国针对重点企业实施在线监测,能够较为及时地监督和管理这些企业的排污情况。但是,由于技术、资金、人力等原因,并非所有的排污行为都受到这种较为精确的实时监控,给违法者以可乘之机,并使环境司法实践中常常难以获得排污数据作为有效的法律证据。

  由这两例可见,完善环境保护事中监管措施,一方面应健全法律制度和法律机制本身,使制度设计科学化,尤其是需要解决与此密切相关的“守法成本高,违法成本低”的问题;另一方面应扩大事中监管的适用对象,将更多的排污者纳入管理范围。

  另外,应在管理理念层面明确事前、事中和事后3类措施的相关关联性。事实上,三者之间并非截然分割,而是互相支撑的关系。事前预防固然重要,但如果缺乏科学的事中监管措施和对这些措施的有效实施,便难以实现既定的环境保护目标。

  中华人民共和国环境保护法

  (2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订)

  国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策,应当充分考虑对环境的影响,听取有关方面和专家的意见。

  ——第十四条

  编制有关开发利用规划,建设对环境有影响的项目,应当依法进行环境影响评价。

  未依法进行环境影响评价的开发利用规划,不得组织实施;未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设。

  ——第十九条

  建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设的,由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设,处以罚款,并可以责令恢复原状。

  ——第六十一条

  来源:中国环境报